一个基本判断是，中国的小农生产格局在未来相当长一段时间内将得到保持。国际经验表明，小农生产格局的改变必将经历一个漫长且艰难的推进过程。在这一问题上，同为东亚小农国家，农业资源禀赋、农耕文化同我国具有高度相似性的邻国日本即是典型例证。二战之后，日本建立了以自耕农为主体的小农生产模式。随着本国二、三产业持续崛起和经济全球化深入推进，小农生产格局导致生产率过低的日本农业，难以抵御来自本国其他产业部门和农业强国的竞争。为此，以1961年颁布《农业基本法》为转折点，日本开启了长达60年的推动农地流转的改革历程。此后，为了加速这一过程，日本先后出台《农地法》《农振法》“跨产品经营安定政策”“人与农地计划”和《农地中间管理机构法》等一系列政策措施，推动农地集中可谓不遗余力。但到2020年，全国耕种面积不足10公顷的经营主体占比依然达到44.7%。可以说，时至，日本小农生产的基本格局尚未得到根本改变。同日本相比，中国推动农地集中具有体制和后发优势，但同样面临起步晚、农民群体依然庞大等劣势。很难在短期内实现适度规模经营的目标。在未来相当长一段时期内，中国以小农户为基本面的农业生产格局将得到维系。
（2）小农生产的固有不足制约着
中国农业实现高质量发展
在当前阶段，小农生产所具有的生产效率低、成本高、品质和环保意识差等诸多固有不足，成为阻碍中国农业高质量发展水平提高的主要原因。近40年来，在技术进步的推动下，中国农业的土地生产率大幅攀升，小农生产格局下过低的土地装备率严重制约了劳动生产率的整体提升。到2019年末，农村人口和农业就业人口占比分别为39.4%和25.1%，农业产值占比约为7.1% 。这意味着，农业部门的生产效率仅约为二、三产业两部门的18%。同他国横向比较，中国农业部门的生产率仅为世界平均水平的64%，更仅是欧美等发达国家的2%。
基于规模经济理论，过小的生产规模不可避免地会推高要素成本。对陕西苹果种植户的调研数据表明，经营面积不足4亩的种植户，其化肥、农药和灌溉支出分别较9亩以上种植户高出约一倍；湖北的调研数据也显示，小规模农户粮食作物的生产成本较实现适度规模经营的农户高2.69个单位。高昂的生产资料成本，叠加人力成本，必将摊薄小农户的利润空间，不利于增加农民收入。基于全国农产品成本收益资料数据，到2019年，扣除耕地租赁和人力成本，每亩小麦、水稻和玉米的种植利润约为616元，已经处于低位；若将上述成本囊括在内，农民每亩则要承受30.53元的亏损 。
小农生产模式整体不利于中国农产品的质量控制。据第三次农业普查数据，各类农业经营者受教育程度为初中及以下的占比为91.4%，在广大西部地区，小学及以下文化水平的占比超过53%。绝大多数小农户的受教育水平不利于现代农业新技术的推广和普及，更谈不上品牌意识的建立。兼业经营在农村地区已经成为常态，留守老人和妇女日渐成为农业经营的主力，为了节省劳力，大量使用农药和化肥成为自然之选。在分散的小农生产过程中，国家难以制订统一的标准以实现对小农户生产、加工和运输活动的有力监管。事实上，即便制订统一标准，能否在分散经营的格局下，保证标准的严格落实也不容乐观。这些因素都成为制约中国农产品质量提升的重要原因。
03
日韩推动小农格局下农业高质量发展的经验举措为了推动本国农业实现更高质量发展，自2012年以来，日本政府先后颁布实施了《农林水产地域活力创造计划》，两次大规模修订“农业宪法”《食物·农业·农村基本计划》，还在农协、米价等问题上推进了一系列深度改革。韩国推动小农高质量发展的政策出台虽不如日本密集，但自各类自由贸易谈判提速至今，也在加紧构建政策体系。整体来看，两国推动小农生产实现高质量发展的政策体系主要涵盖以下七个方面的举措：
（1）推动农业结构改革，
夯实小农生产能力基础
夯实生产能力是推动农业高质量发展的基础。近年来，日韩两国均着力从“人”和“地”两个维度推进农业结构改革。在“人”的维度，日本政府主要通过实施“认定农业者”和“农业法人化”等政策，以新型农业经营主体代替传统小农，并使之成为农业生产的主力。在“认定农业者”制度中，日本的主要做法是将规模更大、效率更高的各类农业生产经营主体认定为“认定农业者”，并向其提供定向扶持。在推动“农业法人化”的过程中，日本打出的政策组合拳是在降低各类企业法人准入门槛的在行政审批、财政支持等多环节进行额外支持，以此增强经营农业对法人类企业的吸引力。